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粤港澳大湾区调解机制的规则衔接:问题与对策

来源:本文节选首发于《深圳法治评论》2023年第2期总第14期  日期:2023.07.28 人气:78 

粤港澳大湾区争议解决机制是大湾区建设中的一个重要领域,是体现大湾区营商环境“软实力”的重要内容。商事调解具有自愿、灵活、保密、非对抗性、相对低成本等特点,受到商业社会的普遍认同。为推动粤港澳大湾区跨境争议解决的便利化和多元化,促进跨境争议的友好解决,节省纠纷解决的社会成本,必须加强粤港澳在商事调解领域的规则衔接。

一、粤港澳商事调解制度的主要差异

在“一国两制”的大背景下,内地与港澳在商事调解制度方面存在较大的差异:

从制度配置来看,香港对于商事调解的制度配置程度较高,包括了立法机关通过的《调解条例》、《道歉条例》;司法机构作出的实务指示;律政司调解工作小组制定的《香港调解守则》及推行的相关调解计划;由香港调评会推动调解培训及评审标准等。澳门方面目前已就《民商事调解法》形成草案文本,但尚未最终定稿并对外颁布。而内地则还没有全国性的商事调解立法,相关规定主要体现在地方性立法、最高人民法院颁布的司法解释和有关政策文件,商事调解的制度建设还有待完善。

从实践层面看,近年内地受“多元解纷”、“诉源治理”等理念引导,以及中国签署《新加坡调解公约》的正面影响,“商事调解”越来越受到各方重视。按照新修改的民事诉讼法,“依法设立”的调解组织调解达成的调解协议可以申请司法确认,但对于什么是“依法设立”则尚未有统一的标准。截止2023年2月3日,据民政部全国社会组织信用信息公示平台显示,带有“商事调解”字样的社会组织共有104家,其中在广东省内有19家,深圳市内有10家;而未经登记或附设在各商协会、律师事务所的调解组织则数量更多。与市场化发展成熟的港澳相比,内地的商事调解机构总体呈现散、乱、小的特点,在市场化、专业化、国际化方面都比较欠缺,服务水平比较参差,社会认同度仍亟待提高。此外,港澳的调解服务不仅可以由调解机构提供,还允许符合资格的个人提供,并通过专业化培训来保障调解人员的素质;而内地在法律上并没有“个人调解”的相关制度安排,也没有普遍认可的调解培训体系。

二、影响规则衔接的主要障碍


(一)内地的市场化收费机制尚不成熟

内地的商事调解组织普遍存在收费难、收费低的问题,市场化收费机制仍在探索中,收费的主要来源是法院为诉调对接案件提供的补贴。此外,内地的调解收费通常以案件处理结果为依归,在调不成的情况下,往往就没有任何调解费用。此种状况,不利于吸引港澳调解人才参与内地调解服务,也不利于相关衔接规则的落地。

(二)商事调解的专业化不足,缺乏长效的、系统化的调解员培训机制

如前所述,目前内地对于商事调解员还没有建立起广泛认同的认证标准和培训体系,也没有独立执业的、受认可的个人调解员。针对于此,广东省司法厅、香港律政司和澳门行政法务司于2021年12月发布了《粤港澳大湾区调解员资格资历评审标准》,但相关培训、评审措施仍有待进一步研究落实。

(三)在调解协议的可执行性方面仍有欠缺

一方面,内地一些法院对于调解协议的司法确认趋于谨慎,尤其是涉案标的较大或异地调解机构进行调解的情况,申请司法确认的门槛较高。另一方面,对于国际或区际之间因调解所达成的调解协议的执行问题,内地目前处于“三无状态”,即:法律无规定、公约(《新加坡调解公约》)未批准、无司法协助安排。上述状况,将严重影响跨境争议当事人采用调解的意愿,相应的解纷成本也会因此增加。

三、推动粤港澳商事调解机制规则衔接的若干建议


(一)衔接思路

1. 与时俱进,紧贴国际调解领域的新发展和新趋势

2019年开放签署的《新加坡调解公约》代表了国际商事调解的最新发展,许多国家和地区都参照该公约以及联合国贸法会相关“示范法”,加强本地商事调解制度化建设。粤港澳大湾区调解机制的规则衔接应当跟进国际调解领域的新发展和新趋势,建立健全商事调解的相关机制。

2. 示范引领,参考粤港澳大湾区调解领域的最佳实践

为了保持行业水准,同时兼顾不同主体的多元需求,粤港澳调解领域的规则衔接可多采用示范法的方式。例如广东省司法厅、香港律政司和澳门行政法务司发布的《粤港澳大湾区调解员专业操守最佳准则》、《粤港澳大湾区跨境争议调解示范规则》(简称《调解示范规则》),就是在总结三地调解最佳实践的基础上,对调解员职业操守以及调解规则进行了规范,供大湾区调解机构、调解员参考。

3. 包容发展,兼顾粤港澳不同地区的发展差异

如前所述,在一国两制下,粤港澳三地在调解制度上存在许多差异,在进行规则衔接时,需要求同存异、兼顾发展。以《调解示范规则》为例,在制定过程中,面临不少挑战,例如:内地对于非机构调解没有规定,而港澳则广为认可;“跨境争议”应如何定义;对于调解的市场化收费问题,港澳方面有比较成熟的经验,而内地则刚刚起步。《调解示范规则》的出台,充分显示了三地法律部门在规则衔接方面的智慧,体现了包容性和灵活性,顺应了调解的发展规律。

4. 软硬结合,把握制度安排与调解服务所特有的灵活性和自愿性之间的平衡

调解的制度化建设应注意把握“软”与“硬”的平衡,不宜搞“一刀切”,要避免制度过于刚性而影响调解功能的发挥,挤压了各调解主体实践探索的创新空间。例如蓝海中心就根据自身的发展情况,在调解规则里面还规定了法律查明、中立评估等内容。

(二)若干具体建议

2021年5月,中央依法治国委员会发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义法治先行示范城市的意见》,要求深圳“推动商事调解活动朝着规范化、市场化方向发展”。在全国尚无商事调解统一立法的情况下,2022年3月,深圳出台《深圳经济特区矛盾纠纷化解多元条例》(简称《深圳多元条例》),在全国率先对“商事调解”作出专门规定。有鉴于此,深圳完全有条件先行先试,将“商事调解”作为国际争议解决机制当中的一个“发力点”,为粤港澳调解领域的规则衔接探索道路。因此,本部分将重点结合深圳的情况,提出建议如下:

1. 抓住设立源头,促进商事调解服务的规范运行

与港澳相比,内地的调解服务市场还处在培育阶段,商事调解组织的退出机制没有建立,商事调解员的职业道德体系也未健全,在此情况下,有必要从源头上抓好调解组织设立的问题。鉴于当前全国尚未有统一规范、商事调解服务又亟待规范的状况,深圳应当把握《深圳多元条例》出台的“东风”,研究制定有关商事调解组织的成立条件、设立程序和退出机制的规范,为全国的商事调解制度建设提供“深圳范例”,保障商事调解服务健康有序发展。目前,深圳拥有的商事调解组织数量已经居于全国前列。从提高商事调解服务质量,高起点对接国际商事争议解决机制的角度出发,在制定相关规则时,要对深圳商事争议总量、现有商事争议解决渠道的承载能力、新设机构的差异化特点等进行综合评估衡量,避免“一哄而上”而导致“先乱后治”的被动局面。

2. 借鉴港澳经验,推动商事调解的市场化发展方向

深圳应抓住有利的制度环境和毗邻港澳的市场环境,积极培育商事调解市场化发展。在此方面,香港有一些做法值得借鉴:例如,推行政府资助的调解计划,推动调解应用,培养工商业界采用调解的习惯;自2009年推行民事司法制度改革后,香港民事诉讼的法援受助人可获资助进行调解;司法机构有关调解方面的程序规则规定(《实务指示31─调解》),对某些无合理解释不参与调解的当事人采用诉讼费罚则。上述措施,从政府购买、法律援助、诉讼费罚则等多个方面,有力地支持了调解服务的合理收费,有利于保障调解服务的可持续发展。对照来看,《深圳多元条例》对商事调解服务收费已作出原则性规定。为推动立法得以贯彻实施,相关部门应研究细化措施,积极探索商事调解市场化发展的有效路径,支持商事调解与其他争议解决方式实现差异化发展。

3. 加强与港澳合作,推动商事调解的专业化发展

调解员的素质是决定调解服务质量的关键因素。港澳在调解人才培养方面发展较为成熟。例如,香港调评会就是由律政司倡议并在业界主导下成立的,主要职责是促进调解培训及评审标准。在深圳市司法局的支持下,全国第一家商事调解的专门性协会——深圳市商事调解协会于2021年5月成立。在参考国际标准以及港澳经验的基础上,深圳市商事调解协会已搭建了系统化培训课程体系。在今后,深圳可以借鉴三地法律部门制定出台的最佳实践指引,加强与港澳方面在培训方面的合作,积极培育大湾区高素质的调解人才。此外,《深圳多元条例》规定了深圳市商事调解协会可以“开展商事调解组织等级评定,并将等级评定情况通报司法行政部门和人民法院”。在相关部门支持下,深圳市商事调解协会可以借鉴国际经验,研究制定等级评定规则,促进商事调解组织提升专业服务能力。

4. 加强三地磋商,强化调解协议的可执行性

结合民事诉讼法修改及《深圳多元条例》生效的契机,积极完善司法确认制度,通过司法赋能推动商事调解的发展。同时,在条件成熟时,争取最高人民法院支持,以深圳及其他商事调解发展成熟的城市为试点,以《新加坡调解公约》为参考蓝本,与港澳方面就商事调解协议的跨境认可和执行问题开展磋商,达成相关安排。



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